《超越国界的活动家:国际政治中的倡议网络》一书是美国政治学家玛格丽特 E. 凯克(MargaretE.Keck)和凯瑟琳 辛金克(KathrynSikkink)(以下简
①称作者)两人多年共同合作的结晶。该书已成为国际关系以及人权、环境保护
和妇女问题研究领域的必读著作,并于1999年分别荣获美国路易斯维尔大学格劳梅耶基金会颁发的“改善世界秩序思想奖”(GrawemeyerAwardforIdeasIm-provingWorldOrder)和国际问题研究协会(InternationalStudiesAssociation)国际组织分会颁发的年度最佳著作奖———查德威克 阿尔杰奖(ChadwickAlgerA-ward)。
作者在书中综合社会运动、国际关系和比较政治学等多学科理论,以建构主义的视角,探讨了非政府组织在国际政治中发挥作用的途径及其产生的影响。她们通过对所选择的历史先例以及人权运动、环境保护运动和保护妇女权利运动三方面个案的详尽论述,深入地阐明了自己有关非政府组织的理论。
MargaretKeckandKathrynSikkink,ActivistsbeyondBorders:AdvocacyNetworksinInter-nationalPolitics,(Ithaca,NY:CornellUniversityPress,1998).玛格丽特 E 凯克和凯瑟琳 辛金克:《超越国界的活动家:国际政治中的倡议网络》,韩召颖译,北京大学出版社2005年①
非政府组织 跨国倡议网络 国家主权145
一 理论建构
20世纪末,除了主权国家以外,许多非国家行为体也成为了世界政治的重要参与者,它们彼此之间以及与国家和国际组织之间的互动,形成了国际政治中的跨国网络。这些网络既包括像跨国公司这样的经济行为体,也包括基于共同的事业和价值观念而形成的非政府组织。作者将这些由来自五湖四海的活动家(activists)组成的、以道德理念或价值观为核心、活跃在国际舞台上的网络称为跨国倡议网络。作者认为,“网络(networks)是以自愿、互利、横向的交往和交流模式为特点的组织形式”;倡议(advocacy)是指参与者超越人们对“利益”的传统理解、“为了提倡某种事业、道德观念和规范”而促进“政策变革”的活动。这两个基本概念是作者理论论述的基础和关键。
跨国关系、国际市民社会(internationalcivilsociety)、全球市民社会(globalcivilsociety)等理论都明确指出“国家不再垄断公共领域”,也就是说,国家不再是当代国际关系中的单一行为体。作者也赞同这种观点,但她们在此基础上又向前迈进了一步。她们认为,“跨国社会运动或全球市民社会的观点无法包含倡议网络的概念”,它们“忽视了代理机构(agency)和政治机会的问题”,而这些问题“对于认识新的国际制度和国际关系的演变起着非常关键的作用”。她们提出了“跨国市民社会”的概念,“将跨国市民社会作为一个斗争的舞台,一种分散的论战空间”,并进而指出,当代国际政治中的互动关系反映了这种跨国市民社会政治,而“跨国市民社会政治主要是关于某些群体以何种方式出现并得到(政府、制度和其他团体)法律上的认可”。
在跨国市民社会政治中,跨国倡议网络异常活跃,从而成为重要的影响因素。倡议网络的行为体主要包括:(1)国际和国内的非政府研究和倡议组织;(2)地方社会运动;(3)基金会;(4)媒体;(5)教会、商会、消费者组织和知识分子;(6)区域和国际政府间组织的有关部门;(7)政府行政和立法机构的有关部门。值得注意的是,国际和国内非政府组织在所有的倡议网络中都发挥着关键作用,通常由它们发起行动并对更强大的行为体施加压力,促使像国家和政府间国际组织这些国际关系中强大的行为体改变立场和进行政策调整。作者综合国际关系、社会运动、网络和其他理论,通过对人权、环境保护和维护妇女权利三个146
式——“回飞镖模式(boomerangpattern)。
“回飞镖模式”图欧洲研究 2006年第1期 作者经过长期研究发现,非政府组织在跨国倡议网络中主要采用四种策略进行说服、交往和施压活动。
(1)信息政治。非政府行为体充当提供信息的主要渠道,并根据它们的共同原则和目标,充分利用媒体对信息进行加工、包装和架构,从而在跨国倡议网络中达到影响政府改变立场和政策的目的。
(2)象征政治。非政府组织的活动家们非常善于抓住象征性的重大事件,他们注:国家A堵塞了自己国内组织的改革诉求;这些组织因此启动了网络,网络成员们再向自己的国家或一①个第三方组织施加压力,由它们分别向国家A施压。
通过对这些重大事件的解释,架构所关注的问题,以便赢得民众对问题的注意和支持,促进有关问题跨国运动的形成和发展。
(3)杠杆政治。非政府组织的活动能否取得成功,取决于它们所倡导的主张是否能够得到实现,非政府组织在跨国倡议网络中需要对目标行为体施加压力,它们施压的主要方式是依靠外国政府和国际组织这样的强大行为体,因为这些强大的行为体掌握着提供援助以及在国际组织中决策权这样的物质杠杆。非政府组织还利用目标行为体对政府信誉的重视作为道德杠杆,将其置于国际社会的监督之下。
(4)责任政治。非政府组织的活动家们在迫使目标行为体改变立场和政策后,目标行为体未必始终如一地执行这样的政策,为了保证政策的实施,跨国倡议网络中的活动家们会利用政府所发表的公开声明和自己所掌握的信息,揭露政府言论与实际做法之间存在的差距,从而迫使政府履行自己做出的承诺。
作者进一步指出了非政府组织产生影响的几种类型或阶段:(1)提出问题与设置议程;(2)影响国家和国际组织的话语立场;(3)对制度程序的影响;(4) 非政府组织 跨国倡议网络 国家主权147对“目标行为体”的影响,“目标行为体”可以是国家,也可以是像世界银行这样的国际组织,或像雀巢公司这样的民间行为体;(5)对国家行为的影响。
接下来的问题是,非政府组织是不是通过跨国倡议网络在任何问题领域、对任何目标行为体都会产生影响通过对不同区域和不同领域问题进行比较研究,作者发现,产生跨国倡议网络的问题领域及其针对的目标行为体存在着突出的共同特征。跨国倡议网络最能发挥影响的问题具有以下两个特征:(1)涉及弱势人群人体伤害的问题,特别是在责任的追究上存在着简短明确的因果链;
(2)涉及在法律上机会均等的问题。第一类问题是反映道德逻辑,第二类问题反映司法和制度逻辑。作者通过个案研究发现,如果因果链过长,活动家们的主张就会缺乏说服力;如果没有法律基础,他们提出的问题就不会引起关注。
非政府组织能否实现自己的目标,最终取决于目标行为体是否被说服或接受了它们的影响。因此作者认为:“目标行为体必须或是对物质刺激或是对来自外界行为体的制裁具有脆弱性,或者是对由于公开承诺和实际做法之间存在差距而产生的压力比较敏感。要利用这种脆弱性,不仅取决于能否掌握某种杠杆,也取决于目标行为体对这种杠杆的敏感性,缺少任何一个,运动都可能会失败。”例如,对于那些极力想提高自己在国际社会中地位的国家,道德杠杆会特别有用。
非国家行为体国际互动关系的发展,出现了跨国政治,这标志着不同社会之间的交往渠道日益多元化,作者在吸收早期跨国政治研究的基础上,引入了国内社会运动研究使用的网络概念,进一步深化对这个问题的研究。作者认为,所有这些跨国关系可以根据其特点归结为几种不同类型的跨国网络,根据它们的动机,可以划分三种不同的类型:(1)具有工具性目的的网络,如跨国公司和银行;
(2)具有共同的因果关系理解的网络,如科学团体或知识共同体;以及(3)以共同的道德观念或价值观念为动机的网络(跨国倡议网络)。作者认为,对于具有工具性目的的行为体之间的跨国关系,经济资源最为重要;对于知识群体,其专业技术知识以及说服决策者相信其重要性的能力最重要;跨国倡议网络的独特之处在于道德观念发挥了十分关键作用,其战略目标是利用信息和信仰发动政治运动,并运用各种杠杆赢得更强大机构的支持。
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二个案研究
作者不仅从跨国倡议网络角度对国际政治中非政府组织的影响和作用进行了理论上的建构,她们还展现出对个案研究的娴熟运用和把握,将自己的理论探求建立在扎实的个案研究基础上。作者在书中首先回顾了近代倡议网络的历史先例,接着深入考察了在人权、环境保护和维护妇女权利三个问题领域非政府组织发挥突出作用的个案。
作者先是考察了19世纪和20世纪初跨国活动的四个历史先例:1833-1865年英美废除美国奴隶制的运动、1888-1928年保障妇女投票权的国际投票权运动、1874-1911年中国的反对缠足运动、1920-1931年肯尼亚废除女性割礼手术的活动。虽然这些早期跨国运动的目标各不相同,国际力量干涉的性质和程度也有着很大的差异,但在这些运动中涌现出来的“社团”已经类似于现代非政府组织。作者发现这些早期运动所致力于的问题与现代跨国倡议网络所围绕形成的领域具有一些共同特征,即涉及对弱者或无辜者的身体伤害以及法律上的机会均等。在这些早期运动中,虽然活动家们为了实现目标各自采取了不同的方式,但是当代非政府组织在跨国活动中所采用的策略,如信息政治、象征政治,已经开始被使用。现代跨国倡议活动的主要模式“回飞镖模式”在有的运动中也显现了出来。
在国际非政府组织中,数量最多的是人权组织。作者以拉美地区为个案,论述了非政府组织如何发挥作用,促进拉美地区一些国家的人权状况得到改善。在拉美人权问题上,联合国人权委员会(UNCommissiononHumanRights)、联合国人权事务委员会(UNCommitteeonHumanRights)、泛美人权会(Inter-Ameri-canCommissiononHumanRights)、大赦国际(AmnestyInternational)、美洲观察(AmericasWatch)、华盛顿拉美办事处(WashingtonOfficeonLatinAmerica)等国际组织、像阿根廷的五月广场母亲协会(theMothersofthePlazadeMayo)和墨西哥的人权学会(AcademyofHumanRightsinMexico)这样的国内非政府组织以及为致力于国际和国内人权问题的非政府组织提供资金的福特基金会和欧洲的基金会,共同形成了人权跨国倡议网络。通过对阿根廷和墨西哥两个个案的研究,作者发现,非政府行为体所提供的信息是这两个国家的人权状况得到全球关注,
非政府组织 跨国倡议网络 国家主权149的脆弱性,是人权跨国倡议活动取得成功的重要因素。作者认为,在人权领域,只有道德和物质压力共同发挥作用,也就是说,把道德观念与实际目标(军事援助、经济援助和贸易利益)结合起来,才能迫使一个国家改变在人权问题上的做法。因此,作者强调了道德规范与观念在人权跨国运动中的推动作用,承认“道德利益同物质利益一样真实,道德上的相互依赖感导致了人权机制的出现”。
环境保护跨国倡议网络的活动与人权网络的活动有着重大差异。环境保护网络中非政府行为体的活动并非基于道德原则,而是基于行业的规范、利益和价值观念以及对资源使用、财产、权利和权力等之间关系的架构。有关发展与环境之间关系的观念更新、现代化管理和通信技术的不断出现、国际机构对环境问题的关注、民间基金会和政府为环境保护活动提供资金的急剧增加以及新自由主义反对国家主权论(antistatism)在工业发达国家的盛行,成为非政府组织致力于环境保护运动的主要动力。作者选择巴西亚马逊河流域和马来西亚沙捞越邦发生的乱砍滥伐森林问题两个个案,研究了环境保护跨国倡议活动的特点、过程和结果。在巴西亚马逊河流域热带雨林保护运动中,非政府组织采用了信息政治、杠杆政治和责任政治战略,通过世界银行所掌握的提供开发贷款这样的物质杠杆,迫使巴西政府在亚马逊流域开发计划中采取重视环境保护的政策。作者在本书中论述的跨国倡议活动的主要模式———“回飞镖模式”———在巴西的热带森林保护运动中十分成功。然而,“回飞镖模式”在马来西亚沙捞越热带森林保护运动中却并不成功,其中一个重要的原因是缺乏像世界银行贷款这样的物质杠杆。不过,沙捞越热带森林保护运动虽然未能实现禁止森林乱砍滥伐的实质性目标,但非政府组织网络和活动家们的活动在有些方面却很成功,在减少一些主要木材进口国的热带木材消费方面实现了一些程序性的目标,改变了国际木材的贸易机制。
在维护妇女权利问题领域,作者选择了反对暴力侵害妇女问题作为研究的个案。作者认为,世界上许多地区的妇女组织之所以容易形成对妇女暴力侵害问题的“共同倡议立场”,是因为“对造成弱势人群身体伤害做法的反对活动,最有利于跨国网络的形成”,而且“维护人类的尊严,包括免受身体上的虐待,显然是各种不同文化所共有的一种价值观念”。针对暴力侵害妇女问题的网络活动成功地使该问题列入国际组织的政策议程。妇女组织对该问题的架构成功地改变了各国政府和国际组织在这个问题上所采用的话语立场,那些谴责暴力侵害
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